Tylko co czwarte dziecko miało miejsce w żłobku

Jednym z instrumentów polityki rodzinnej państwa jest system usług w zakresie opieki nad małym dzieckiem. Istotną rolę w zwiększaniu miejsc opieki odgrywał program „Maluch+”, opracowany przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Jego celem było zwiększenie dostępności terytorialnej miejsc opieki w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennych opiekunów dla wszystkich dzieci (w tym z niepełnosprawnościami oraz wymagających szczególnej opieki), a także podwyższenie ich standardów. Program miał nie tylko podwyższyć odsetek dzieci korzystających z placówek, ale także umożliwić zwiększenie zatrudnienia, szczególnie kobiet.

Kontrola NIK dotyczyła rozwoju systemu opieki nad dziećmi do lat 3, w tym realizacji programu „Maluch+”. Przeprowadzono ją w 20 jednostkach: w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej, w pięciu urzędach wojewódzkich, w ośmiu urzędach gmin i w sześciu podmiotach niepublicznych, które realizowały zadania z zakresu tego programu.

Program „Maluch+” nie zaspokoił wszystkich potrzeb 

W latach 2020–2022 w gminach systematycznie przybywało instytucji opieki nad dziećmi do lat 3. Na koniec danego roku żłobki, kluby dziecięce oraz dzienni opiekunowie funkcjonowali: w 2020 r. – w 1131 gminach (46% wszystkich gmin), w 2021 r. – w 1273 gminach (51%) i w 2022 r. – w 1354 gminach (55%). Liczba instytucji opieki wynosiła: w 2020 r. – 6356, w 2021 r. – 6738, a w 2022 r. – 7452. Przy czym liczba żłobków wzrosła z 3985 w 2020 r. do 4494 w 2022 r. (o 13%), klubów dziecięcych z 795 w 2020 r. do 890 w 2022 r. (o 12%). Zwiększyła się również liczba dziennych opiekunów – z 1576 w 2020 r. do 2068 w 2022 r. (o 31%).

Działania podejmowane przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej oraz samorządy przyczyniły się zatem do rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3, jednak były one niewystarczające dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Fakt, że minister nie określił wskaźników realizacji programu „Maluch+” uniemożliwia dokonanie pełnej oceny, w jakim zakresie cele te zostały zrealizowane.
Mimo stale zwiększającej się liczby miejsc w placówkach, w skali całego kraju tylko co czwarte dziecko poniżej 3. roku życia miało w nich zapewnione miejsce, a ponad 45% gmin nadal pozostawało bez instytucji opieki.

Głównymi przyczynami braku tych placówek w gminach oraz nieaplikowania przez samorządy o środki z programu „Maluch+” był roczny charakter programu realizowanego w latach 2020–2021 oraz niewystarczające środki własne gmin. Koszty tworzenia miejsc w gminach poddanych kontroli wzrosły bowiem o ponad 43% w stosunku do kosztów planowanych, wskazanych w złożonych ofertach.

Skontrolowane gminy zaplanowały na ten cel blisko 15,5 mln (w tym dofinansowanie ze środków budżetu państwa lub Funduszu Pracy wyniosło ponad 9,1 mln zł). Ostatecznie jednak gminy wydały ponad 22,3 mln zł na utworzenie 343 miejsc opieki w ośmiu instytucjach.

W 2022 r. program „Maluch+” nie był ogłoszony i tym samym realizowany, co pozbawiło gminy, jak też inne podmioty, możliwości pozyskania środków na tworzenie nowych miejsc, a zakładanie placówek w tym roku opierało się wyłącznie na środkach własnych tych podmiotów. Założenia do ogłoszonego w 2023 r. Programu na lata 2022-2029  dopuszczały możliwość refundowania wydatków poniesionych w 2022 r., jednak MRiPS nie przeprowadziło żadnych analiz o ile mniej miejsc powstało w związku z nieogłoszeniem programu w 2022 r.

W programie „Maluch+”(edycja 2020 i 2021) nie wykorzystano wszystkich ­­zaplanowanych środków. W latach 2020–2021 na jego realizację przeznaczono łącznie blisko 900 mln zł, w tym prawie 600 mln zł z budżetu państwa oraz 300 mln zł z Funduszu Pracy. Łącznie na realizację programu w latach 2020–2021 wydano jednak nieco ponad 518,5 mln zł. Wśród czynników utrudniających realizację inwestycji była epidemia COVID-19 – pojawiły się  trudności ze znalezieniem wykonawców prac remontowych, wzrosły ceny materiałów budowlanych, a także były problemy z ich dostępnością.

Na koniec lat 2020–2022 instytucje opieki dysponowały odpowiednio 179 825, 205 031, 222 184 miejscami (wzrost o ponad 23%). Do żłobków, klubów dziecięcych i u dziennych opiekunów zapisanych było odpowiednio 153 143, 167 176 i 186 317 dzieci, co oznacza wykorzystanie miejsc na poziomie ponad 85%, 81% i 83%.

Opis grafiki: W latach 2020–2022 liczba gmin, w których nie funkcjonowały żadne instytucje opieki wynosiła: w 2020 r. – 1346 gmin (ponad 54% wszystkich gmin), w 2021 r. – 1204 (ponad 48%) i w 2022 r. – 1123 (ponad 45%).

W ramach obecnie realizowanego programu „Maluch+” 2022–2029 rozwój instytucji opieki będzie w znacznym zakresie koncentrował się na gminach, w których już one funkcjonują. A więc w niewystarczającym stopniu zostanie spełnione jedno z głównych założeń programu, tj. zwiększenie dostępności terytorialnej opieki, mające wpływ na poprawę sytuacji rodziców na rynku pracy. Mogą ją jeszcze pogorszyć liczne decyzje gmin o rezygnacji z udziału w programie. Już na etapie składania oświadczeń o przyjęciu środków, z dofinansowania zrezygnowały 64 jednostki samorządu terytorialnego i 155 podmiotów niepublicznych, co może wskazywać, że program nie jest atrakcyjny zarówno dla jednostek samorządu terytorialnego, jak i podmiotów niepublicznych.

Wolne miejsca w instytucjach niepublicznych

Instytucje opieki w znacznej części prowadzone były przez podmioty niepubliczne. Liczba placówek przez nie prowadzonych w latach 2020–2022 wynosiła odpowiednio 5190 (82%), 5402 (80%) i 6021 (81%). Jednocześnie, wykorzystanie miejsc w placówkach niepublicznych było niższe niż w przypadku instytucji samorządowych i w latach 2020–2022 wynosiło odpowiednio: ponad 79 % (w gminnych – ponad 95%), ponad 73% (w gminnych – ponad 95%), ponad 76% (w gminnych – 96%). Przyczyną niższego wykorzystania miejsc w instytucjach niepublicznych i tym samym pozostawania w nich pustych miejsc były przede wszystkim znacznie wyższe opłaty niż w przypadku instytucji samorządowych. W gminach, w których przeprowadzono kontrole, miesięczne opłaty w placówkach samorządowych wyniosły średnio ok. 400 zł, podczas gdy w niepublicznych rodzice musieli zapłacić średnio o 800 zł więcej. Pomimo pozostawania wolnych miejsc w prywatnych żłobkach czy klubach dziecięcych, żadna z objętych kontrolą gmin nie zleciła organizacji miejsc opieki w tych placówkach. Obok takiego zlecenia, gminy mogły również przyznawać podmiotom prowadzącym żłobki, kluby dziecięce czy zatrudniającym dziennych opiekunów dotacje celowe z budżetu gminy. Łącznie w latach 2020–2022 gminy dotowały koszt pobytu 283 759 dzieci, a wydatki na ten cel wyniosły ponad 1,2 mld zł.

Ocena realizacji polityki rodzinnej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej

Minister prawidłowo wykonywał zadania ustawowe, m.in. opracowywał programy rozwoju instytucji opieki, a także zatwierdzał programy szkoleń dla opiekunów w tych placówkach. Na uwagę zasługują również działania podjęte w celu opracowania standardów opieki dotyczących m.in. pracy z dzieckiem, rozwoju i bezpieczeństwa personelu zatrudnionego w instytucji opieki, jak też monitoringu i oceny.

W latach 2020–2022 informowano o programie „Maluch+” poprzez spoty w telewizji i radiu oraz publikację artykułów w prasie. Łączne wydatki na ten cel wyniosły ponad 1,14 mln zł, w tym 150 tys. zł w 2020 r. i 991 tys. zł w 2022 r. Ministerstwo nie przeprowadziło jednak badań efektywności podejmowanych przedsięwzięć. Ponadto działania informacyjne skierowane były głównie do jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów zamierzających prowadzić lub prowadzących instytucje opieki. Nie adresowano ich do rodziców czy opiekunów, by zachęcić ich do korzystania z tych form opieki.

W 2022 r. na zlecenie MRiPS przeprowadzono analizę, w jakim zakresie istniejące standardy opieki i edukacji dla dzieci do 3. roku życia umożliwiają dostęp do wysokiej jakości i przystępnych cenowo systemów wczesnej edukacji i opieki. Wskazano na konieczność inwestowania w tworzenie nowych miejsc opieki, również w formie dziennych opiekunów. Podkreślono, że nacisk powinien być położony na niwelowanie różnic między miastem, a wsią. W odniesieniu do personelu zwrócono uwagę m.in. na potrzebę zatrudniania kadry pedagogicznej, składającej się ze specjalistów z pełnymi kwalifikacjami zawodowymi ze specjalizacją we wczesnej edukacji.

Inne wyniki kontroli

W samorządach kontrola NIK objęła 10 umów o wartości ponad 8,3 mln zł realizowanych przez osiem gmin. Nieprawidłowości stwierdzono w umowach zawartych przez sześć gmin. Dotyczyły one, m.in. naruszenia przepisów ustawy pzp przy udzielaniu zamówienia publicznego dotyczącego tworzenia instytucji opieki nad dziećmi do lat 3, nieprawidłowego opisu dokumentów księgowych (lub braku) i nieterminowego rozliczenia inwestycji dofinansowanej środkami z budżetu państwa.

Na osiem skontrolowanych urzędów gmin w sześciu wykazano nieprawidłowości w zakresie prowadzonego rejestru żłobków i klubów dziecięcych. Ustalono, że podmioty wpisane do rejestru żłobków i klubów dziecięcych nie we wszystkich przypadkach dochowały obowiązku zgłaszania zmian danych ujętych w dokumentacji. Spośród sześciu podmiotów niepublicznych, w dwóch przypadkach dane wskazane w rejestrze nie były zgodne ze stanem faktycznym.

NIK wskazuje także na brak rzetelnych analiz zapotrzebowania na miejsca opieki. Spośród ośmiu gmin, analizy przeprowadziły jedynie dwie. W latach 2020–2022, w skali kraju zapotrzebowanie na miejsca w placówkach wynosiło odpowiednio: 60 953, 70 705 i 65 206 miejsc. W przeważającej części były one określane na podstawie list rezerwowych. Jednocześnie, kontrolowane gminy wskazały, że w trakcie zbierania sprawozdań przekazywanych przez podmioty niepubliczne, nie sprawdzały, czy dane dzieci znajdujące się na tych listach nie dublowały się z listami rezerwowymi w gminach.

W pięciu urzędach wojewódzkich NIK skontrolowała 153 sprawy związane z udzielaniem dofinansowania w ramach programu. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły m.in.: zawierania umów o dofinansowanie po terminie, nierzetelnej weryfikacji dokumentacji przedstawionej przez beneficjentów, a stanowiącej podstawę do wypłaty dotacji.

Wykazano również nieprawidłowości podczas realizacji programu przez podmioty niepubliczne. Kontrolą NIK objęto łącznie osiem umów o wartości 2,4 mln zł, realizowanych przez sześć podmiotów niepublicznych. Błędy związane z ich realizacją stwierdzono w pięciu z nich i dotyczyły m.in: złożenia sprawozdań z realizacji zadania lub z trwałości zadań po terminie wskazanym w umowie oraz wydatkowania środków niezgodnie z umową i programem.

Jak wypada Polska na tle Europy

Rada Unii Europejskiej na posiedzeniu w Barcelonie określiła tzw. cele barcelońskie, gdzie jednym z celów było, aby uczestnictwo najmłodszych dzieci we wczesnej edukacji i opiece w krajach UE wyniosło 45%. Wskazano, by w przypadku państw członkowskich, których wskaźnik uczestnictwa jest niższy niż 20%,zwiększenie uczestnictwa względem aktualnych wskaźników nastąpiło o co najmniej 90%. W przypadku Polski oznacza to dążenie do osiągnięcia w 2030 r. odsetka dzieci objętych opieką do 23,2%. Za 2022 r. wskaźnik ten wyniósł 15,9%, podczas gdy wskaźnik dla wszystkich krajów członkowskich sięgnął 35,9%.

Wnioski

Do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej:

• o zintensyfikowanie działań zwiększających dostępność terytorialną instytucji opieki;
• o wykazywanie w sprawozdaniach z planów działalności ministerstwa na dany rok odsetka dzieci objętych opieką, odpowiadającemu rzeczywistej liczbie dzieci w wieku 1–2 lata w instytucjonalnych formach opieki;
• o pozyskiwanie danych dotyczących utrzymania liczby miejsc w placówkach w ramach dofinansowania, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji, które zostały zamknięte wcześniej niż to ustalono w umowie.

Do wojewodów:

• o rzetelne weryfikowanie sprawozdań i dokumentacji, stanowiącej podstawę do wypłaty środków w ramach przyznanego dofinansowania oraz sprawozdań przekazanych przez gminy z zakresu opieki nad dziećmi do lat 3.

Do urzędów miast i gmin:

• o podjęcie działań w celu zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc opieki zgodnie z potrzebami mieszkańców gminy;
• o rzetelną analizę zapotrzebowania na miejsca opieki nad dziećmi do lat 3, z uwzględnieniem możliwości zlecenia organizacji miejsc lub ich dotowania w niepublicznych instytucjach opieki;
• o prowadzenie rejestru żłobków i klubów dziecięcych w sposób rzetelny, z uwzględnieniem nadzoru nad zgodnością danych zawartych w rejestrze ze stanem faktycznym;
• o rzetelne weryfikowanie sprawozdań z zakresu opieki nad dziećmi do lat 3 i podejmowanie działań w przypadku stwierdzenia potencjalnych nieprawidłowości;
• o prowadzenie kontroli w instytucjach opieki zgodnie z przyjętym w gminie planem nadzoru.

Do podmiotów niepublicznych, prowadzących instytucje opieki:

• o zgłaszanie zmian we wpisie w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych lub w wykazie dziennych opiekunów w terminie wskazanym w ustawie o opiece oraz terminowe składanie sprawozdań z trwałości miejsc opieki, których utworzenie zostało dofinansowane z programu.