Starosta na zagrodzie równy Wojewodzie?

W Polsce jest 314 powiatów (tzw. powiatów ziemskich) oraz 65 miast na prawach powiatu – potocznie nazywanych powiatami grodzkimi. Największym powiatem grodzkim pod względem liczby mieszkańców jest Warszawa (prawie milion 700 tysięcy), a najmniejszym powiatem ziemskim – powiat sejneński (prawie 21 i pół tysiąca). W województwie łódzkim jest 21 powiatów ziemskich i 3 grodzkie: Łódź, Piotrków i Skierniewice. Powiat piotrkowski ma ponad 90 tysięcy mieszkańców.

Trochę historii

Po raz pierwszy powiaty w Polsce wprowadzono w II połowie XIV wieku, zastępując nimi likwidowane wówczas kasztelanie. Termin „powiat” wywodzi się od „dnia wietnego”, czyli „wiecu” – zgromadzenia sądowego o z góry wyznaczonym terminie. Oddzielny, dla każdej z ziem, zarząd majątkiem władcy spoczywał w rękach specjalnych rządców (łac. procuratores), zwanych od połowy XV wieku starostami. Starostowie posiadali rozległą władzę administracyjno-sądową; sądzili wszystkich, którzy dopuścili się przestępstw zagrażających spokojowi publicznemu. Powiaty funkcjonowały w okresie II Rzeczypospolitej, a później w PRL do 1975, kiedy to zlikwidowano duże województwa podzielone na powiaty, wprowadzając w ich miejsce 49 mniejszych województw, w tym piotrkowskie. Podział na powiaty przywróciła reforma administracyjna, która weszła w życie 1 stycznia 1999.

Jeden z głównych autorów reformy sprzed ponad 11 lat, profesor Michał Kulesza, podkreśla, że dopiero powstanie powiatów pozwoliło w pełni przezwyciężyć gierkowski podział Polski, który zahamował rozwój około 300 miast w naszym kraju na okres kilku dziesięcioleci. Dopiero utworzenie samorządów powiatowych, nadających administracyjne i finansowe ramy działania lokalnym wspólnotom opartym o ośrodek rozwoju, jakim jest stolica powiatu, pozwoliło na uruchomienie nowych tendencji rozwojowych i przezwyciężenie trwającego przez wiele dziesięcioleci marazmu. Profesor Kulesza podkreśla też, że utworzenie samorządu powiatowego było pierwszym i koniecznym krokiem dla stworzenia samorządów regionalnych w dzisiejszym rozumieniu, pozwoliło bowiem na przekazanie kompetencji administracji rządowej realizowanej wcześniej przez wojewodów w małych województwach na poziom lokalny.

Ocena powiatów

– Jeszcze takiej konkretnej oceny przekazać nie możemy, chociażby dlatego, że ci, co reformę samorządową przygotowywali i wprowadzali, czyli m.in. prof. Rogulski czy Kulesza, twierdzą, że reforma samorządowa jeszcze nie jest zakończona. Wciąż odbywa się bowiem przekazywanie kompetencji i środków z centrali do samorządów. Niestety nie zawsze z tym wiąże się rozdysponowywanie odpowiednich środków i to dotyczy przede wszystkim powiatów. Ale myślę, że po 10 latach już nie możemy mówić, że powiaty są niepotrzebne. Dzisiaj ten organizm został dość dobrze zakorzeniony w samorządach – mówi Marek Mazur, przewodniczący Sejmiku Województwa Łódzkiego.

Stanisław Cubała, starosta piotrkowski, podkreśla, że na początku łatwo nie było, szczególnie powiatom ziemskim. Dziś jednak uważa, że pozytywów działania powiatu jest więcej niż złych stron. – Postawiliśmy sobie na początku wiele takich zadań, które trzeba wykonać. Oświata, służba zdrowia, rozwój społeczeństwa Ziemi Piotrkowskiej i usługi dla mieszkańców powiatu. I myślę, że wiele z tych spraw udało się zrealizować. Łatwo nie było – nie było bowiem jasnych zasad współpracy z gminami, z województwem. Myślę, że powiaty powinny trochę funkcjonować od początku na innych zasadach.

– Mimo mizerii finansowej staramy się zrobić jak najwięcej i realizować te cele, które sobie postawiliśmy – dodaje przewodniczący Rady Powiatu Andrzej Jaros. Roku 1999 miło jednak nie wspomina. – Na początku najgorszy to był budżet, bardzo mały budżet. Pamiętam, gdy dostaliśmy subwencję drogową, która była niewielka, gminy domagały się, abyśmy naprawiali drogi. Tylko za co? Dostaliśmy Szpital Rejonowy na Roosevelta, z którym były wielkie problemy. Jednak dzięki determinacji radnych dyrekcja placówki podjęła decyzję o restrukturyzacji. Dziś na szczęście ze szpitalem nie mamy już większych problemów.

Były kolega Jarosa zza miedzy, obecnie przewodniczący Rady Powiatu Tomaszowskiego (w latach 2002–2006 starosta) Andrzej Barański widzi więcej plusów niż jego piotrkowski kolega. Jego zdaniem powiaty zdały egzamin. – W mojej ocenie, na miarę możliwości i finansów, jakie są dane powiatom, one spełniły swoje zadanie. Poprawił się stan dróg, które zostały przejęte ponad 10 lat temu. Poprawiła się obsługa szkół ponadgimnazjalnych, jak również wygląd budynków, standard nauczania, jak również stan pracowni klasowych. I tak można by było w każdej sferze analizować, ale generalnie myślę, że samorząd powiatowy w 100 procentach spełnił swoje zadanie, jakie zostało przed nim postawione.

Jarosław Brózda, starosta bełchatowski, także nie ukrywa, że powiaty zdały egzamin. – Najpierw funkcjonowanie samorządu gminnego pokazało, że ten samorząd jest potrzebny. Także ten szczebel samorządowy jest jak najbardziej potrzebny – powiaty istniały przecież zarówno przed wojną, jak i w okresie I Rzeczypospolitej. Jednocześnie ma jednak pewne oczekiwania. – Na pewno zmian wymaga wiele kwestii w sprawie wzmocnienia samorządu powiatowego. Wiele regulacji prawnych jest innych niż w samorządzie gminnym. A powinno być to ujednolicone. A na koniec mówi krótko: – Tak naprawdę wszystko zależy od ludzi.

Suchej nitki na powiatach nie zostawia natomiast b. przewodniczący Sejmiku Województwa Piotrkowskiego, b. przewodniczący Rady Powiatu Piotrkowskiego, wójt gminy Czarnocin Leon Fortak. Na proste pytanie o ocenę mówi krótko: Kiepsko oceniam. Po czym przedstawia argumenty. – Powiatom dano uprawnienia i kompetencje, a nie dano środków finansowych. Dlatego powiat nie jest partnerem dla gmin, powiat niewiele może zrobić. Likwidacja 49 województw była totalnym błędem – można było je zostawić, a pieniądze dać gminom. Byłyby one wtedy silniejsze i więcej mogłyby zrobić. Powiatowi brakuje na drogi, brakuje na szkoły ponadgimnazjalne, których kilka jest w naszym regionie. Przypomnijmy, że we wrześniu 1997, w rozmowie z „Tygodniem Trybunalskim”, postulował: Gminom dać trzeba większe uprawnienia, a drugim szczeblem władzy samorządowej uczynić województwo samorządowo–rządowe. Zwiększyć kompetencje województw, wojewodów oraz powiększyć kontrolę nad nimi.

Niektórzy wójtowie mówią wprost, inni po cichu: współpraca powiatów z gminami nie jest łatwa. W skali globalnej problem też widzi prof. Michał Kulesza. W rozmowie z portalem samorządowym z okazji 10-lecia reformy powiedział bowiem: Starostowie nie potrafią współpracować z wójtami, a wójtowie nie potrafią współpracować ze starostami i ze sobą. Każdy jest panisko u siebie. To, że gdzieś jest gminny i powiatowy szczebel samorządu, to nie oznacza, że będąc samorządowcem muszę być podzielony na pół, i głowę mieć w gminie, a tułów w powiecie. Sensem i celem działania władz samorządu lokalnego jest najściślejsze współdziałanie, a nie zajmowanie się kretynizmami ambicjonalnymi, kto będzie pierwszy witał pana wojewodę, a kto pana premiera albo kto otworzy szkołę.

Z kolei wieloletni poseł Ziemi Piotrkowskiej Bogdan Bujak z SLD powiedział nam, że 11 lat temu „wylano dziecko z kąpielą”. – Sam zamysł był dużo prostszy, myślę, że ciekawszy. Ale jak to w Polsce bywa: diabeł tkwi w szczegółach. I realizacja projektu nie została potwierdzona przez życie. Zakładaliśmy, że będzie mniej województw i mniej powiatów, ok. 130. Dzisiaj jest ich aż 377. To świadczy o tym, jak radosna twórczość kwitła wśród polityków. Dziś istnieją nawet powiaty, które mają po trzy gminy, a twórca takiego powiatu został nawet honorowym obywatelem jego stolicy. A to już jest parodia. Utworzenie tylu powiatów spowodowało, że rozczłonkowały się i zadania, i możliwości budżetowe gmin. Te małe powiaty nie do końca dają sobie radę – zresztą zawsze małemu jest gorzej. Dziś, aby pozyskać środki unijne, większe szanse mają duże powiaty z dużymi projektami.

– Duże tak, ale nie powiaty, raczej regiony – zdaje się polemizować Anna Mizgalska-Dąbrowska, radna Sejmiku Województwa Łódzkiego (PO). Jej zdaniem błąd popełniono, likwidując województwa, w tym piotrkowskie. – Najsensowniejszym byłby jednak podział na duże landy i powrót do małych województw. Województwa byłyby przyjazne mieszkańcom, a duże landy byłyby konkurencyjne w stosunku do regionów zagranicznych. Sama bardzo miło wspominam ten czas, gdy istniało województwo piotrkowskie. Byłam dyrektorem domu kultury i my wszyscy szefowie tych placówek z całego województwa znaliśmy się. Byliśmy blisko siebie, a teraz ta Łódź jest mniej przyjazna dla mniejszych ośrodków.

Czy zatem możliwe są jakieś zmiany? W październiku 2008 roku ówczesny minister spraw wewnętrznych i administracji Grzegorz Schetyna mówił: – Będzie mniej powiatów, ale bardziej stabilnych finansowo, bardziej podmiotowych, rozmawiamy na ten temat ze Związkiem Powiatów Polskich. – Jednak zdaniem b. posła Bogdana Bujaka to rozwiązanie nierealne, przynajmniej dzisiaj. – Zmniejszenie liczby powiatów będzie bardzo trudne. Posłowie nie będą przecież głosować za likwidacją swojego powiatu.

Powiaty grodzkie

A może zamiast likwidacji – połączenie? Na przykład dwóch powiatów piotrkowskich? O takim rozwiązaniu mówi się od lat. – Znając mizerię budżetową powiatu w pierwszym roku funkcjonowania, podjęliśmy uchwałę o tym, że powinien istnieć jeden powiat piotrkowski (ziemski i grodzki). I do dziś nic się nie zmieniło – nadal uważamy, że powinien być jeden organizm. Im dłużej trwamy w tych naszych organizmach, tym mniejsze widzę szansę na porozumienie – podkreśla Andrzej Jaros. Ale zaraz mniej optymistycznie dodaje: – Chyba potrzebny jest wizjoner ze strony miasta, żeby była możliwość połączenia. Niestety w Polsce do tej pory nic takiego się nie zdarzyło i nie sądzę, że moglibyśmy czegoś takiego oczekiwać.

Odpowiedzi nie trzeba daleko szukać. Poprzednie i obecne władze miasta raczej nie będą dążyć do pozbywania się pieniędzy. – Myślę, że fakt, iż Piotrków jest miastem na prawach powiatu, jest bardzo korzystny. Niestety w konsekwencji takiej decyzji sprzed 11 lat cierpi powiat ziemski. Okazuje się, że patrząc na budżety powiatów, w 90% są to tzw. „środki znaczone” – czyli na szkoły ponadgimnazjalne, na straż pożarną itd. Tylko 10% budżetu powiat może swobodnie wydać na te zadania, które chciałby sobie zaplanować. I to jest złe rozwiązanie. Gdy reforma wchodziła w życie, to każdy chciał mieć powiat. Ale dzisiaj okazuje się, że po prostu pieniędzy nie starcza. Pomysł ewentualnego łączenia małych powiatów jest rozsądny. Połączenie powiatów grodzkiego i ziemskiego byłoby jednak dla samego Piotrkowa niekorzystne – mówi Andrzej Czapla, b. wiceprezydent Piotrkowa, obecnie radny Rady Miasta.

– Są różne opinie w województwie łódzkim. Mamy trzy przypadki: Sieradz, Skierniewice i Piotrków. Tylko Sieradz stworzył jeden powiat. Pozostałe dwa miasta do końca nie są przekonane, czy wariant sieradzki zdał egzamin, skoro nadal funkcjonują tam powiaty grodzkie. Wciąż dyskusje trwają i być może kiedyś te powiaty się połączą – dodaje Marek Mazur, przewodniczący Sejmiku Województwa Łódzkiego.

Z Sieradza tymczasem dobiega głos, który daje wyraźny sygnał Piotrkowowi: – Sieradz jako powiat grodzki by zyskał, ale ówczesny prezydent i zarząd miasta (w 1998 roku – przyp. aut.) zdecydowali, żeby być powiatem ziemskim. Czyli rejon skorzystał, miasto raczej nie. Mamy np. mniej pieniędzy na drogi niż powiat grodzki – wyjaśnia Jan Paś, sekretarz starostwa powiatowego w Sieradzu.

Wspólny powiat sieradzki ma dziś 125 tysięcy mieszkańców i żadnych możliwości zmian. Te możliwe są tylko w drugą stronę, na co liczą w starostwie piotrkowskim. – Myślę, że na początku o połączenie byłoby o wiele łatwiej. Dzisiaj jest nieco trudniejsza sytuacja, ale gdyby tak pogadać, to sprawa jest otwarta – mówi z nadzieją w głosie starosta Cubała. – Jeden powiat piotrkowski byłby dobrym partnerem dla Łodzi. Liczyłby bowiem ok. 170 tysięcy mieszkańców, czyli prawie 10% ludności województwa. Łódź potrzebuje silnego partnera – wspiera go Bogdan Bujak.

Tyle, że nic nie da wsparcie nawet najważniejszych polityków, jeśli na połączenie powiatów zgody nie wyrażą władze Piotrkowa. Tu sygnał jest czytelny. – Teoretycznie jest to możliwe, natomiast z punktu widzenia interesów miasta nie jest to korzystne. Jestem przekonany, że niezależnie od opcji politycznej w Radzie Miasta nikt nie będzie optował za takim rozwiązaniem – nie pozostawia złudzeń prezydent Krzysztof Chojniak.

Epilog

Mimo wszystko powiaty wpisały się w polski krajobraz i raczej nie ma co liczyć, że pojawi się drugi Edward Gierek i je zlikwiduje – tym bardziej, że nie ma już poprzedniego systemu i, co ważniejsze, woli politycznej na takie zmiany w żadnym liczącym się ugrupowaniu. Powiaty są już mocnym elementem każdej „małej Ojczyzny”, a ci, którzy kierują starostwami, odgrywają często ważną rolę (czasem najważniejszą) na swoim terenie. Parafrazując polskie powiedzenie z okresu I Rzeczypospolitej, można by dziś powiedzieć, że starosta na zagrodzie równy wojewodzie.